miércoles, 26 de septiembre de 2007

Análisis de la modificación a la Ley Federal de Radio y Televisión

Comisiones de Radiodifusión y Telecomunicaciones

Senado de la República

Presentación de Manuel Alejandro Guerrero

UIA

Febrero 8 y 15, 2006

Introducción

La Iniciativa busca reformar en un solo acto jurídico a la Ley Federal de Radio y Televisión y a la Ley Federal de Telecomunicaciones se fundamenta en el avance de las tecnologías de comunicación e información que hoy en día permiten el desarrollo de lo que la literatura especializada define como “convergencia”. La convergencia es la posibilidad de enviar cualquier tipo de datos –texto, imagen, audio y video—por cualquier tipo de plataforma tecnológica –par de cobre, cable coaxial, fibra óptica y, microondas terrestres y satelitales. La convergencia ha permitido el acercamiento acelerado de las industrias de las telecomunicaciones, la computación y los medios en un campo de comunicación multimediático. Por tanto, la intención de la Iniciativa es preparar el terreno en México para facilitar esta convergencia que ya se ha reconocido en los países más avanzados.

En términos concretos, la Iniciativa se centra en cinco aspectos:

a) La Comisión Federal de Telecomunicaciones –órgano desconcentrado de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes– asume las atribuciones y facultades que actualmente se encuentran conferidas a esa Dependencia Federal en materia de regulación de los servicios de radio y televisión abierta
–que ejerce a través de la Dirección General de Sistemas de Radio y Televisión–, manteniendo su actual esfera competencial por cuanto hace a la regulación de los servicios de telecomunicaciones a que se refiere la Ley Federal de Telecomunicaciones y su Reglamento.

b) Se establece un sistema por virtud del cual el otorgamiento de concesiones sólo será posible mediante licitación a través de subasta pública.

c) Se precisa que en el Registro Federal de Telecomunicaciones habrán de inscribirse los datos relativos a los concesionarios y permisionarios de servicios de radiodifusión, es decir, de radio y televisión de señal abierta, además de los datos que ya obran en dicho Registro, por cuanto hace a los concesionarios de sistemas de telecomunicaciones.

d) Se contempla un beneficio para los productores independientes de programación transmitida a través de los sistemas de radiodifusión, toda vez que si la programación de estas emisoras incluye –por lo menos– el veinte por ciento de programas producidos por éstos, tendrán derecho a incrementar, en un cinco por ciento, su tiempo diario de comercialización, en términos de las disposiciones del Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión en Materia de Concesiones, Permisos y Contenido de las Transmisiones de Radio y Televisión.

e) Finalmente, en materia electoral, se establece que el Instituto Federal Electoral será el encargado de contratar la publicidad electoral; además de otros lineamentos tendientes a fortalecer la cultura de la transparencia, entre ellos, el relativo a que los concesionarios atiendan a los lineamientos aplicables en materia de fiscalización.

Orden del Día 8 de febrero de 2006

La Cámara de Senadores ha convocado a un panel de especialistas para discutir los siguientes aspectos de la Iniciativa :

1.- Órgano regulador.

2.- Registro de Telecomunicaciones y Transparencia.

3.- Otorgamiento de concesiones y permisos.

4.- Límites a la concentración.

5.- Convergencia Tecnológica.

6.- Publicidad electoral.

Discusión

Órgano Regulador

En los países más desarrollados se han transformado algunas de las instituciones existentes encargadas de la radiodifusión y de las telecomunicaciones para crear un solo organismo que se encargue de ambas en un tiempo en el que la tecnología las ha hecho convergir.

Los avances de la Iniciativa :

Como avances de la Iniciativa destacan, para empezar, que las facultades de la Cofetel se plasman, por vez primera, en una Ley Federal (hoy están contenidas en un decreto, que además se respeta muy poco).

Segundo, la Cofetel mantiene todas sus atribuciones en materia de telecomunicación, a las que se añaden las que actualmente ejerce la Dirección General de Radiodifusión de la SCT. Es decir, asume nuevas facultades en materia de radio y televisión.

Tercero, la Cofetel amplía su campo de actuación con mayor autonomía de la que hoy goza, pues a pesar de ser un órgano desconcentrado de la SCT , la Iniciativa propone dotarla de autonomía técnica, operativa, de gasto y de gestión, además de otorgarle autonomía plena para dictar sus resoluciones (Art. 9-A de la Iniciativa ).

Cuarto, se fortalece la Cofetel en su carácter de órgano regulador de las telecomunicaciones a través de los siguientes aspectos: (i) la creación del Pleno en ley federal fortalece de manera automática todas las resoluciones que sean adoptadas por esa instancia frente a posibles impugnaciones vía amparo ante el Poder Judicial de la Federación ; (ii) se adiciona un quinto comisionado, medida que resta poder al comisionado Presidente, ya que el Pleno actual tiene 4 miembros y voto de calidad en caso de empate; (iii) la Iniciativa establece que la selección de los comisionados quedará a cargo del Ejecutivo, pero sus nombramientos deberán ser ratificados por el Senado de la República o la Comisión Permanente , según sea el caso; (iv) la Iniciativa confiere inamovilidad temporal respecto del ejercicio del cargo de comisionados, de conformidad con las mejores prácticas nacionales e internacionales.

Las deficiencias de la Iniciativa :

La Iniciativa es deficiente en los siguientes aspectos:

    1. A la Cofetel no se le reconoce facultad para sancionar a quienes violenten el marco legal en la materia. La Iniciativa únicamente le concede la capacidad para proponer las sanciones a la SCT (9-A, fracción XV). La capacidad de sanción es una facultad indispensable para poder hablar de un verdadero regulador fuerte.
    2. A la Cofetel no se le dota de responsabilidad sobre los contenidos, tal y como sucede con los órganos de su tipo en los países más avanzados. Este punto requiere de mayor discusión, pero es una falla importante.
    3. Quizá la mayor deficiencia es que no se establecen criterios claros que eviten el posible conflicto de intereses entre los comisionados y las áreas de su responsabilidad, pues no se establecen suficientes salvaguardias para impedir que alguien con intereses en la industria pueda ser comisionado. Alguien podría defender la redacción actual diciendo que no hay necesidad de duplicar la ley, pues los casos de conflicto de interés están previstos en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Sin embargo, en un tema tan delicado y en donde la función de la Cofetel enfrentará constantemente los intereses de poderosas organizaciones, es preferible salvaguardar la integridad de los integrantes de la Cofetel con principios equivalentes a los que el COFIPE marca para ser consejero.

Registro federal de telecomunicaciones y transparencia

Los avances

Sobre este aspecto, debe señalarse que en principio resultaría positivo que al registro de federal de telecomunicaciones, se añadieran los datos relativos a los concesionarios y permisionarios de servicios de radiodifusión.

Las deficiencias

El Registro puede contribuir a generar mayor transparencia siempre y cuando se honre el espíritu de la Ley Federal de Transparencia a la hora de conformarlo. Esto significa que en el Registro se deberá incluir el título completo de concesión tanto en telecomunicaciones como en radio y TV para que nadie se esconda en sociedades anónimas.

Licitaciones y permisos

Los avances

El otorgamiento de concesiones por licitación. Este procedimiento se ha visto con gran suspicacia porque al final de cuentas deja al criterio económico el otorgamiento de concesiones. Efectivamente el procedimiento sería injusto si no se consideraran cuatro cosas:

    1. Se gana certeza sobre la forma en la que se van a otorgar las concesiones, frente a la discrecionalidad actual.
    2. El artículo 17-E obliga a los solicitantes a pedir opinión favorable a la Comisión Federal de Competencia Económica sobre el otorgamiento de la concesión. Esto significa que cualquiera que desee participar en una licitación para obtener una concesión deberá contar con el visto bueno de la COFECO.
    3. La Cofetel , de acuerdo al artículo 17-G, valorará la congruencia entre el Programa de concesionamiento de frecuencias de la SCT (y que contiene: los fines de la radio y la TV expresados en el Art. 5; las condiciones del mercado en donde se va a licitar la frecuencia; y las solicitudes de los interesados) con los fines expresados por el interesado para usar la frecuencia. Es decir, la Cofetel no sólo analiza la solicitud con base en criterios netamente económicos, sino que estudia la congruencia entre lo que declara el solicitante como fin del uso de la concesión y los criterios contenidos en el Art. 5 que definen los fines sociales de la radio y la TV.
    4. Los criterios establecidos en el Art.5 de la actual LFRT pueden servir de base para los refrendos de las concesiones al final de los plazos. ¿Cómo? Bueno, pues si bien el Art.16 de la actual LFRT no establece criterios para el refrendo, el Artículo 28 de la Iniciativa abre la puerta para que los refrendos de las concesiones de radio y televisión se otorguen en el futuro previa revisión del cumplimiento de obligaciones por parte del concesionario, así como la posible imposición al mismo de nuevas obligaciones de orden público gracias al artículo 19, párrafo 2º de la actual Ley Federal de Telecomunicaciones.[1] En este caso, y dado que el Art.7-A de la Iniciativa establece que a falta de disposición expresa se aplicará en primer lugar la LFT , pues entonces este Art.19, párrafo 2º puede tener aplicación de forma supletoria. Por lo que para lograr un refrendo sería posible exigir el cumplimiento de obligaciones, tales como las que establece justamente el actual Art. 5 de la LFRT.

Las deficiencias:

a. No hay un capítulo, ni ningún apartado que defina la situación de las estaciones permisionadas. Por lo que la radio y la TV pública, la cultural y la comunitaria (no reconocida legalmente, pero existente) seguirán operando en lagunas jurídicas. Nada se dice sobre los objetivos, los fines y la rendición de cuentas de las estaciones permisionadas.

b. La única parte que la Iniciativa habla de radiodifusión pública, lo hace refiriéndose a las estaciones permisionadas como “estaciones oficiales” (Art. 21-A). Nada dice sobre las estaciones públicas. La idea de estaciones oficiales mantiene la idea de las estaciones como voceras de los gobiernos en turno. Aquí aclaro, público es de todos, no del gobierno. Pública es la BBC , no la estación de radio del gobierno de Tabasco. Se debe defender el concepto de la radiodifusión pública, no el de radiodifusión oficial –estaciones que sigan dependiendo de la APF , de las entidades y los gobiernos estatales o municipales.

c. Se mantiene una confusión entre los diferentes tipos de estaciones permisionadas (públicas, culturales y comunitarias).

d. No hay definición sobre los medios de financiamiento de los permisionados en sus diferentes modalidades.

Límites a la concentración

Los avances:

Creo que hay dos puntos que defienden los límites a la concentración:

  1. Como se señaló anteriormente, el Art. 17-E obliga a quien participe en un proceso de licitación para obtener una concesión a solicitar la opinión favorable de la COFECO para continuar el proceso.
  2. Asimismo, el Artículo 26 de la Iniciativa añade a los Arts. 26 y 27 de la actual LFRT la obligación de solicitar la opinión favorable de la COFECO en los procedimientos de traspaso y cesión de concesiones a terceros. Esto va a impedir que algunos grupos que no han obtenido sus concesiones por licitación, salgan y compren en el mercado y puedan así afectar la competencia. Hay que recordar que ya hace tiempo, la COFECO impidió por razones de competencia, la fusión entre Radiópolis y Grupo Acir.

Convergencia tecnológica

La integración de la radio y la televisión al ámbito de actuación del mismo ente regulador es congruente con la práctica internacional en países desarrollados. Esta lógica de orden ha prevalecido durante décadas en Canadá (CRTC) y los Estados Unidos de América (FCC). Recientemente, el Reino Unido adoptó la misma práctica, mediante la creación de un regulador único de las telecomunicaciones y la radiodifusión (OFCOMM).

Avances:

El Artículo 28 de la Iniciativa establece que los concesionarios de radio y TV que deseen prestar servicios adicionales de telecomunicación deberán presentar su solicitud a la SCT de una forma tal que ningún jugador saque ventaja de la tecnología en detrimento del resto.

El párrafo segundo lo establece claramente: “se podrá requerir del concesionario solicitante: el pago de una contraprestación, cuyo monto se determinará tomando en cuenta la amplitud de la banda del espectro radioeléctrico en la que se prestarán los servicios de telecomunicaciones adicionales a los de radiodifusión, la cobertura geográfica que utilizará el concesionario para proveer el nuevo servicio y el pago que hayan realizado otros concesionarios en la obtención de bandas de frecuencias para usos similares, en los términos de la Ley Federal de Telecomunicaciones”.

Deficiencias:

a. La Iniciativa no dice nada sobre la forma en que las actuales estaciones radiodifusoras comerciales deberán devolver el espacio radioeléctrico que utilizan para sus frecuencias analógicas (6 MHz) una vez que operen de forma completamente digital.

El proceso de digitalización de la TV en México, al haber adoptado el estándar norteamericano, requiere que las radiodifusoras transmitan durante cierto tiempo tanto señales analógicas como digitales en lo que los consumidores adquieren receptores digitales y el mercado se digitaliza completamente. Se calcula un periodo de diez años para llevar a cabo esta transición. Durante este periodo las radiodifusoras deberán utilizar sus canales de 6 MHz –que ya tienen-- para seguir transmitiendo su señal analógica, aunque necesitan de un canal llamado “espejo” también de 6 MHz para enviar exactamente el mismo contenido, pero en señal digital. En todos los países que han adoptado el estándar norteamericano, los Estados han dado a los radiodifusores este canal “espejo” durante el periodo que dure la transición a lo digital. Sin embargo, al final del periodo de transición, los países que han optado por el modelo norteamericano han establecido formas muy concretas para que las radiodifusoras devuelvan los canales analógicos a los Estados (para que éstos les den otros usos). En el caso de México, esto es precisamente algo que no se define con claridad cómo se hará. Es más, no se dice nada sobre tal devolución.

b. Los permisionados se quedan en un vacío frente a la convergencia. ¿Cómo se puede alentar la convergencia en los medios permisionados? Únicamente mediante la digitalización de los servicios. El problema es que como no hay referencias a los permisionados en este sentido, pues no se sabe:

q Cómo se van a digitalizar.

q De dónde saldrán los recursos.

q En qué términos podrán prestar servicios adicionales (internet, telefonía, envío y recepción de datos, etc.) a los de radio y TV.

Publicidad electoral

El Artículo 79-A de la iniciativa propone cuatro cosas:

  1. Que en elecciones federales, los concesionarios deberán informar al IFE sobre la publicidad contratada y sobre su costo. Esto está bastante bien, pues permite al instituto conocer en el tiempo presente sobre uno de los aspectos más obscuros de las campañas, que es justamente el costo de la publicidad. Así, el conocimiento del IFE no se limita a los procesos de fiscalización, sino a estar al día en esta información.
  2. Los concesionarios deberán atender los requerimientos de información que les formule el IFE. Esto fortalece, por ejemplo, los criterios del monitoreo de medios que hace el IFE. Ahora se podría volver obligatorio respetarlos.
  3. Se ofrecerán las mismas tarifas de la publicidad comercial. Así se obliga a los concesionarios a no cobrar la famosa tarifa política y refuerza lo dicho en el Artículo 48, párrafo 2º del Cofipe.
  4. El IFE, durante elecciones federales, pagará la publicidad con cargo a los partidos. Esto es positivo, pues así se faculta al IFE para conocer por ley las tarifas al tiempo de su contratación por los partidos, y con ello se logra mayor transparencia y claridad en el presente y no varios meses después a través de la fiscalización a los partidos. Asimismo, esto es positivo porque garantiza la transparencia tanto por el lado del concesionario –a quien se obliga a reportar en el presente—como por el lado del partido cuando se les audita en el futuro. Es importante señalar que este artículo no convierte al IFE en agencia de contratación de espacios (esto queda reservado a los partidos), sólo es quien paga.

La deficiencia es que el inciso primero del Artículo 79-A tiene un término que entra en conflicto con lo que establece el Art.48, párrafos 1 y 13 del COFIPE:

Inciso primero, Art.79-A de la Iniciativa :

I. Tratándose de elecciones federales, deberán informar al Instituto Federal Electoral sobre la propaganda que hubiese sido contratada por los partidos políticos o por los candidatos a cualquier puesto de elección, así como los ingresos derivados de dicha contratación, conforme a la metodología y formatos que al efecto emita ese Instituto en el Reglamento de Fiscalización respectivo;

Art.48, párrafos 1 y 13 del COFIPE:

1. Es derecho exclusivo de los partidos políticos contratar tiempos en radio y televisión para difundir mensajes orientados a la obtención del voto durante las campañas electorales, conforme a las normas y procedimientos que se establecen en el presente artículo. Los candidatos sólo podrán hacer uso de los tiempos que les asignen su partido político, o coalición, en su caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 59, párrafo 1 inciso c).

13. En ningún caso, se permitirá la contratación de propaganda en radio y televisión en favor o en contra de algún partido político o candidato por parte de terceros.

LO QUE DEJA FUERA LA INICIATIVA :

q La discusión sobre el financiamiento de los medios públicos.

q La rendición de cuentas en estos medios.

q El reconocimiento de las estaciones culturales.

q La existencia o no de la radiodifusión alternativa.

q Tiempos oficiales.

q Los contenidos.

q Derecho de réplica.

LAS CUATRO DEFICIENCIAS PRINCIPALES DE LA INICIATIVA :

q La ausencia total sobre el tema de medios públicos.

q Fijación de criterios suficientemente claros que eviten el conflicto de intereses en la selección de los comisionados a la Cofetel.

q No le da a la Cofetel la capacidad de sancionar directamente en materia de telecomunicaciones, radio y TV.

q No establece formas claras para la devolución de frecuencias de uso analógico una vez que se complete la transición a la digitalización.

En suma, la iniciativa como se presenta, tiene aspectos positivos, pero requiere de afinar algunos puntos delicados que no deben dejarse pasar. Aprovechemos para adicionar lo que falta y afinar lo que no es claro.



[1] Art. 19, párrafo 2º: PARA EL OTORGAMIENTO DE LAS PRORROGAS SERA NECESARIO QUE EL CONCESIONARIO HUBIERE CUMPLIDO CON LAS CONDICIONES PREVISTAS EN LA CONCESION QUE SE PRETENDA PRORROGAR; LO SOLICITE ANTES DE QUE INICIE LA ULTIMA QUINTA PARTE DEL PLAZO DE LA CONCESION , Y ACEPTE LAS NUEVAS CONDICIONES QUE ESTABLEZCA LA PROPIA SECRETARIA DE ACUERDO A LA PRESENTE LEY Y DEMAS DISPOSICIONES APLICABLES. LA SECRETARIA RESOLVERA LO CONDUCENTE EN UN PLAZO NO MAYOR A 180 DIAS NATURALES.